PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS - Introdutoriamente há que se considerar que os princípios constitucionais são preceitos primários superiores em relação às demais normas jurídicas, que expressam os valores maiores da sociedade, dão sentido ao texto constitucional, e conformam a elaboração, interpretação e aplicação das normas do ordenamento jurídico. E, conforme Bonavides (2004, p. 111), “[...] os princípio são o oxigênio das Constituições [...] graças aos princípios que os sistemas constitucionais granjeiam a unidade de sentido e auferem a valoração de sua ordem normativa”. Quer dizer, então que, basicamente consistem em enunciações normativas de valor genérico que condicionam e orientam a compreensão do ordenamento jurídico para sua aplicação e integração e para a elaboração de novas normas.

No âmbito administrativo, considerando o que observa Mello (1995), os princípios exercem papel extremamente relevante, pois auxiliam na compreensão dos institutos e orientam a exegese das normas, facilitando a atuação do Administrador Público.

A Constituição Federal de 1988, no artigo 37, caput, estabelece os princípios básicos da Administração Pública, dispondo: "A Administração Pública, direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência". Trata-se, pois, de princípios de observância obrigatória e extensiva à Administração direta e indireta, nos três Poderes do Estado, seja Executivo, Legislativo e Judiciário, e em todas as esferas administrativas, seja União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

A administração pública, conforme Cretella Junior (2001), possui dose regras que devem ser observadas permanentemente, quais sejam, os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia de interesses públicos.

O tradicional princípio da legalidade, previsto no art.5º, II, da Constituição Federal, aplica-se normalmente a administração pública, porém de forma mais rigorosa e especial, pois o administrador público somente poderá fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espécies normativas, inexistindo, pois, incidência de sua vontade subjetiva, pois na administração pública só é permitido a realização de tudo que a lei não proíba. E no dizer de Mello (1996, p. 85): “Este é o princípio capital para a configuração do regime jurídico-administrativo”, uma vez que coaduna-se com a própria função administrativa, de executor do direito, que atua sem finalidade própria, mas sim em respeito à finalidade imposta pela lei, e com a necessidade de preservar-se a ordem jurídica.

Já pelo princípio da moralidade administrativa, Meirelles (1995), não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, no exercício de sua função pública, respeitar os princípios éticos da razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui, a partir da constituição de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administração pública.

Enquanto que Silva (2004, p. 649) considera que “A moralidade é definida como um dos princípios da Administração Pública (art. 37)(...) A idéia subjaecente ao princípio é a de que moralidade administrativa não é moralidade comum, mas moralidade jurídica”. Assim, a Constituição Federal, ao consagrar o princípio da moralidade administrativa como vetor da atuação administração pública, igualmente consagrou a necessidade de ponderação à moralidade e responsabilização do administrador público amoral ou imoral.

Já o princípio da impessoalidade, para Silva (2004, p. 648), significa “[...] que os atos e provimento administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário. E, assim, esse princípio completa a idéia já de que o administrador é um executor do ato, que serve de veículo de manifestação da vontade estadual, e, portanto, as realizações administrativo- governamentais não são do agente político, mas sim da entidade pública em nome do qual atuou.

Já Mello (1996, p. 97) menciona que por força do princípio da finalidade, “[...] a Administração Pública subjuga-se ao dever de alvejar sempre a finalidade normativa, adscrevendendo-se a ela”.  Isto quer dizer que o princípio da finalidade veda a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a administração. É vedada também a promoção pessoal de agentes ou autoridades públicas.

Por outro lado, o princípio da publicidade, consiste na divulgação oficial de todo ato administrativo, para conhecimento do público e início de seus efeitos externos. E no dizer de Mello (1996, p. 104), “Consagra-se nisso o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos”. Com isso, em princípio todo ato administrativo deve ser publicado, porque pública é a administração que o realiza, só se admitindo sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais, dentre outros. Com isso, o princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povoem geral, através dos meios constitucionais. E a publicidade, como princípio de administração pública, abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos, mas também de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicação oficial dos atos administrativos, não é divulgada através de imprensa particular, rádio, ou televisão, cabe ao Diário Oficial das entidades públicas, ou os demais jornais contratados para essas publicações oficiais (MELLO, 1996; SILVA, 2004). A regra, pois, é que a publicidade somente poderá ser excepcionada quando o interesse público assim determinar, prevalecendo esse em detrimento do princípio da publicidade.

O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional, para obtenção de resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. E segundo Silva (2004, p. 652):

Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico; não qualifica normas; qualifica atividades. Numa idéia muito geral, eficiência significa acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado. Assim o princípio da eficiência, introduzido agora no art. 37 da Constituição pela EC-198/98, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados os meios escassos de que se dispõe a menor custo possível. Portanto, o princípio da eficiência administrativa tem como conteúdo a relação meios e resultados.A dificuldade está em transpor para a atividade administrativa uma noção típica da atividade econômica, que leva em conta a relação input/output (insumo/produto), o que mais das vezes, não é possível aferir na prestação do serviço público onde nem sempre há um output (produto) identificável, nem existe um input no sentido econômico. Por outro lado, na economia, a eficiência tem por objeto a alocação de recursos de modo a aumentar o bem-estar de pelo menos um consumidor sem diminuir, simultaneamente, os dos outros. Na Administração Pública as condições de eficiência são diferentes porque, em relação aos bens públicos, vale o princípio da não-exclusão, isto é, o consumo da parte de um agente não exclui a possibilidade que outros consumam contemporaneamente o mesmo bem; enquanto no caso dos bens privados cada um consome diversas quantidades ao mesmo preço, no caso dos bens públicos (p. ex., a defesa nacional) todos consomem a mesma quantidade atribuindo-lhes valores diferentes. É que o financiamento dos custos dos bens públicos decorre normalmente de imposição tributária, cujo montante é independente das preferências individuais, como ocorre no preço dos bens privados.

Mediante isso, entende-se que a eficiência administrativa se obtém pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais) para melhor fazer às necessidades coletivas num regime de igualdade dos usuários. Logo, o princípio da eficiência administrativa consiste na organização racional dos meios e recursos humanos, materiais e institucionais para a prestação de serviços públicos de qualidade em condições econômicas de igualdade dos consumidores. O princípio inverte as regras de competência, pois o bom desempenho de cada órgão ou entidade pública é fator de eficiência em cada área de função governamental. A própria Constituição, pela EC-19/98, introduziu alguns mecanismos tendentes a promover o cumprimento do principio da eficiência, como o da participação do usuário na Administração Pública e a possibilidade de aumentar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades da Administração direta e indireta (SILVA, 2004).

Já o princípio da razoabilidade, para Mello (1996, p. 99), se inscreve na administração ao atuar no exercício da discrição, tendo de obedecer os critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosa das finalidades que presidiram a outorga da competência exercia. Assim, conforme o autor “Fácil é ver-se, pois, que o princípio da razoabilidade fundamenta-se nos mesmos preceitos que arrimam constitucionalmente os princípios da legalidade (arts. 5, II, 37 e 84) e da finalidade (os mesmos e mais o art. 5, LXIX, nos termos já apontados”.

Para Bonavides (2004, p. 392), o princípio da proporcionalidade pretende instituir a relação entre fim e meio, confrontando o fim e o fundamentamento de uma intervenção com os efeitos desta para que se torne possível um controle do excesso. Ou como o autor mesmo diz: “As bases do princípio da proporcionalidade contidas na junção fim e meio [...] estabelecendo assim a relação triangular de fim, meio e situação, para corrigir insuficiências da dualidade antecedente”.

Já o princípio da ampla defesa e do contraditório previsto no art. 5, inciso LV, da Constituição Federal e no art. 3 e 27, parágrafo único da Lei 9.784/99, estabelecem que o contraditório é a garantia, decorrente do devido processo legal, pela qual deve ser assegurada às partes litigantes oportunidade de se manifestarem acerca dos fatos que lhes são imputados pela parte adversa. Ou seja, é direito da parte de dizer a sua versão e se opor contra os fatos afirmados pela outra parte litigante, conforme assinala o art. 5, inciso LV: “Art. 5 (....) LV – aos litigantes, em processo judicial e administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerente”. Com isso, não se admite a existência do processo sem a formação do contraditório, sem que seja dada a oportunidade à parte demandada de se opor e de se defender contra os fatos apresentados pela parte autora ou requerente (MELLO, 1996).

Para Mello (1996, p. 105), os referidos princípios consistem:

[...] de um lado, como estabelece o art. 5, LIV da Constituição Federal, em que ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal e, de outro, na conformidade do mesmo artigo, inciso LV, em que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

Assim, proposta uma ação, o réu ou requerido será citado para exercer o contraditório, expondo a sua versão acerca dos fatos alegados pelo autor ou requerente, bem como terá a prerrogativa de manifestar-se sobre todos os atos processuais. Isto porque o contraditório é assegurado durante todo o processo, sendo certo que, havendo manifestação de uma parte ou ato do juiz, nas alegações, juntadas de novos documentos no processo, requerimentos gerais, interposição de recursos, decisões, etc., será sempre garantido o direito do contraditório à parte adversária ou para ambas. Não obstante o direito de contraditório – pelo qual a parte pode contradizer o alegado pela outra -, é assegurado aos litigantes o direito amplo de realização e apresentação das provas necessárias à demonstração dos fatos que alegaram em seu favor (MELLO, 1996).

De acordo com a Lei 9.784/99, no art. 2º assegura em processo contraditório e ampla defesa com meios de recursos a ela inerentes. Na mesma intensidade com que a Constituição assegura o direito de ampla defesa, também repudia a utilização de provas obtidas por meios ilícitos: “Art. 5º.(...)LVI – são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por meios ilícitos”, ou seja, a prova produzida de forma contrária às garantias constitucionais ou à lei não pode ser aceita na formação da convicção do julgador. O meio empregado para a colheita das provas deve ser legítimo, sob pena de a prova ser desprezada no processo (MELLO, 1996).

Já o princípio da segurança jurídica, conforme Mello (1996), é entendido como princípio da boa-fé dos administrados ou da proteção da confiança. A ele está visceralmente ligada a exigência de maior estabilidade das situações jurídicas, mesmo daquelas que na origem apresentam vícios de ilegalidade. A segurança jurídica é geralmente caracterizada como uma das vigas mestras do Estado de Direito. É ela, ao lado da legalidade, um dos subprincípios do próprio conceito de estado de Direito. Este principio, para o autor, enquadra-se entre os princípios gerais do Direito que são vetores normativos subjacentes ao sistema jurídico-positivo, que coincide com umas das mais profundas aspirações do homem: a da segurança em si mesmo, a da certeza possível em relação ao que o cerca, sendo esta uma busca permanente do ser humano.

O principio da motivação dos atos administrativos, na observação de Mello (1996, p. 102), após a Constituição Federal de 1988, está inserido no nosso regime político como uma exigência do Direito público governamental:

Dito princípio implica para a administração o dever de justificar seus atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada, nos casos em que este último aclaramento seja necessário para aferir-se a consonância da conduta administrativa com a lei que lhe serviu de arrimo.

Neste sentido, no direito administrativo a motivação se constitui norma, não só por razões de boa administração, como porque toda autoridade que tem poder em um sistema de governo representativo deve explicar legalmente, ou juridicamente, suas decisões. Sob esta observação e para ter certeza que de que os agentes públicos exercem a sua função movida apenas por motivos de interesse públicos da esfera de sua competência, leis e regulamentos recentes multiplicam os casos em que os funcionários devem expor os motivos que determinaram (MELLO, 1996).

Já o princípio do interesse público ou supremacia do interesse público, a Lei 9.784/99 coloca em destaque o interesse pela busca geral e, nesta razão, a administração não pode renunciar a poderes que a lei deu para a tutela, mesmo porque ela não é titular do interesse público.

Na observação de Silva (2004, p. 634), o princípio da prescritibilidade dos ilícitos administrativo trata que a prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inércia de seu titular, é princípio geral de direito. Ou seja, segundo suas próprias palavras:

A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inércia de seu titular, é um princípio geral de direito. Não será, pois, de estranhar que ocorram prescrições administrativas sob vários aspectos, quer tanto às pretensões de interessados em face da Administração, quer tanto Às desta em face de administrados. Assim é especialmente aos ilícitos administrativos. Se a Administração não toma providência à sua apuração e à responsabilização do agente, a sua inércia gera a perda de seu ius persequendi. É o princípio que consta no art.37. §5º, que dispõe: "A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento". Vê-se, porém, que há uma ressalva ao princípio. Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição do ilícito, não, porém, o direito da Administração ao ressarcimento, à indenização, do prejuízo causado ao erário. É uma ressalva constitucional e, pois, inafastável, mas, por certo, destoante dos princípios jurídicos, que não socorre quem fica inerte (dormientibus non sucurrit ius). Deu-se assim á Administração inerte o prêmio da imprescritibilidade na hipótese considerada.

O princípio da responsabilidade civil da Administração observa que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra os responsáveis pelo dolo ou culpa (art.37, §6º). Neste sentido, conforme ideia de Figueiredo (1998), há que se observar que o princípio da impessoalidade vale aqui também, onde o terceiro prejudicado não tem que provar que o agente agiu com culpa ou dolo, para lhe correr o direito ao ressarcimento dos danos sofridos. A doutrina do risco administrativo isenta-o do ônus de tal prova, basta comprove o dano e que este tenha sido causado por agente da entidade imputada. A culpa ou o dolo do agente, caso haja, é problema das relações funcionais que escapa à indagação do prejudicado. Cabe à pessoa jurídica acionada verificar se seu agente operou culposa ou dolosamente para o fim de mover-lhe uma ação regressiva assegurada no dispositivo constitucional, visando a cobrar importâncias despendidas com o pagamento da indenização. Se o agente se houve sem culpa ou dolo, não comportará ação regressiva contra ele, pois nada tem de pagar.

Por outro lado, o princípio da licitação pública, observado por Silva (2004), é um procedimento administrativo destinado a provocar propostas e a escolher proponentes de contratos de execução de obras, serviços compras ou de alienações do Poder Público. O princípio da licitação significa que essas contratações ficam sujeitas, como regra, ao procedimento de seleção de propostas mais vantajosas para a Administração Pública. Constitui um princípio instrumental de realização dos princípios da moralidade administrativa e do tratamento isonômico dos eventuais contratantes do Poder Público.

O art.37, XXI, da Constituição Federal vigente, alberga o princípio nos seguintes termos:

Art. 37 [...] XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam condições de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensável à garantia do cumprimento das obrigações.

Neste sentido, a ressalva inicial possibilita à lei definir hipóteses específicas de inexigibilidade e de dispensa de licitação.

Silva (2004, p. 656) anota ainda o princípio da participação do usuário na administração pública, introduzido por força da EC 19/98, como enunciado do §3º do art.37, que diz:

A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I— as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, assegurada a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna da qualidade dos serviços; II— o acesso de usuários a registros administrativos e informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º,X [respeito a privacidade] e XXXIII [direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse ou de interesse coletivo ou geral]; III— a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

Por fim, anota o autor acerca do princípio da autonomia gerencial que expressa a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, por força do §8º do art.37, introduzido pela EC-19/98, poderá ser ampliada mediante contrato, a ser afirmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo a lei dispor sobre: I— o prazo de duração do contrato; II— os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III— a remuneração de pessoal. Cria-se aqui uma forma de contrato entre administradores de órgãos do poder público com o próprio poder público. Quanto o contato das entidades não há maiores problemas porque são entidades são órgãos públicos ou paraestatais com responsabilidade jurídica de modo que tem a possibilidade de celebrar contratos e outros ajustes com o poder público, entendido poder da administração centralizada. Mas os demais órgãos não dispõem de personalidade jurídica para que seus administradores possam em seu nome, celebrar contrato com o poder público, no qual se inserem. Tudo isso vai Ter que ser definido pela lei referida no texto. A lei poderá outorgar aos administradores de tais órgãos uma competência especial que lhes permita celebrar o contrato, que talvez não passe de uma espécie de acordo-programa.

REFERÊNCIAS

BONAVIDES, P. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2004.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2002.

CRETELLA JÚNIOR, José, Direito Administrativo São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.

______. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2000.

FIGUEIREDO, Lucia Vale. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 1998.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1995.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 1996.

SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2004.

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